芬蘭老年照顧政策轉型研究(上)
                                        顧 燕 翎

                                        摘　　要
 

                                        研究主旨

本研究旨在探討芬蘭老年照顧政策變遷的脈絡、中央統一標準和地方自主之間、公共化和私營化之間、機構照顧和居家照顧之間，以及正式和非正式照顧之間的政策抉擇、資源分配以及經費來源，做為本地政策討論的參考。

                                        緣    起

老年人口的照顧在台灣已日益形成重要的社會議題，甚至政治議題。一方面由於台灣人口在快速老化，今年（2011）根據內政部統計處的估算，平均餘命已達79.24歲（女82.66；男76.15）。同時，老年人口(65歲以上)的數目也呈上升之勢，1949年占總人口2.5%，至1970年2.9%，1990年6.2%，至2010年10月已超過10%。另一方面，由家庭負擔所有照顧責任的傳統社會已由於人口遷移、出生率降低、婦女就業等多種因素而逐漸解體。雖然女性仍然是家庭中的主要照顧者，然而近二十年來，女性勞動力參與率上升。1988年，全體勞動力參與率為59.11%，女性為44.52%，男性為73.67%；2008年，全體勞動力參與率雖略降（58.25%），但女性提升至49.72%；男性則降為67%。所以女性除了肩負就業與照顧的雙重負擔，也面臨較長的老年期、身兼家庭中主要照顧者和晚年缺人照顧的窘境。因此照顧除了是社會議題和政治議題之外，也是與女性生命息息相關的性別議題。

多數已開發國家比台灣更早步入高齡社會，也比台灣更早面對老年照顧的需求。自1990年代以來，因應老年人口增加，照顧需求上升，OECD諸國為求財務不致枯竭，提高成本效益，皆採取儘量減少高齡者和身心障礙者機構式照顧的做法，轉而增加居家照顧服務。同時，在新公共管理思潮的影響下，歐洲國家在照顧政策上以不同的速度走向市場化，從過去傾向於反對市場制的立場，走向採取某種市場運作機制。在歐洲各國中，北歐國家的社會民主主義傳統和高稅率有助於建立照顧政策的一致性，而成為各國學者在討論照顧政策時的楷模。原則上，北歐諸國的公民，在其國內：一．不分經濟地位，都有權利而且可以享有同樣水準的照顧服務；二．大多數公民在有需要時都會使用服務；三．照顧服務由地方政府負責提供經費來自於稅收，而非社會保險。然而事實上，各國的社會政策及其執行過程不僅因文化、習俗、歷史、政治之異而有國家之間的差異，地方自治的實施也使得政策在執行過程中產生同一國之內地區性的差別，中央和地方政府財政收支的變化，全國人口結構和數量的改變導致的服務需求增加，也直接衝擊到社會福利經費的來源和分配。再加上成本效益、公平競爭的考量，以及對受照顧者多元需求的重視，北歐諸國和其他諸多歐洲國家一樣，照顧政策呈現私營化、市場化、非正式化和去機構化的趨勢。

本地照顧論述經常以北歐的公共化照顧服務為師，因緣際會本人近來深入接觸到數位芬蘭人類學及老人研究學者Taru Salmenkari，Teppo Kroger及Taina Rantanen（時間順序）後，發現1990年代後北歐的照顧政策與1980年代相比，產生了很大的轉變，有必要深入了解其政策走向。而芬蘭的顧政策在許多方面都高具代表性，若能釐清其政策內涵及轉折過程，將可供本地照顧政策思考。

                                          經    過

芬蘭人口約五百三十萬，65歲以上者在2010年己占了17.5%，早在1950年代末期65歲以上人口即已突破7%，邁入聯合國所定義的高齡社會。其經濟發展的歷史與台灣有相似之處，1960年代之前同樣都是以農業為主（芬蘭還加上森林業）、相對貧窮的國家，1960年代末開始的工業化和都市化造成了經濟起飛，逐漸邁入現代國家之列。

與台灣不同的是，芬蘭的社會政策在此時也從過去針對最弱勢民眾的殘補式福利轉向中央控制的統一標準，對高齡者的正式照顧以機構為主。直到1980年代末期。1980和1990年代，芬蘭對高齡公民權利的保障也被國際社會公認為領先其他國家。然而，1991年芬蘭經濟歷經嚴重衰退，中央政府預算緊縮，對地方的補助減少。1993年福利政策大轉彎，中央給予地方政府更大自主性，各地方政府開始採用多元方案，採取向民間採購照顧服務、發放照顧?和照顧津貼、減稅等方式增加服務量，並發展非正式照顧。2000年之後，中央政府的主導性再度加強。2009年以後年滿75歲的長者有權利在一週之內接受需求評估，提升其受照顧的機會。

本研究探討芬蘭老年照顧政策變遷的脈絡、中央統一標準和地方自主之間的協調取捨，公共化和私營化之間的選擇、機構照顧和居家照顧之間、正式和非正式照顧之間的資源分配以及經費來源以及非正式照顧的支持系統。在北歐其他國家，如瑞典、挪威、丹麥等，大量進用外籍勞工之際，芬蘭的照顧人力來源為何，如何訓練、管理，以及老人照顧私營化的轉變過程與操作模式。在中央化和去中央化的循環、以及中央政府和地方政府的分工與授權、正式與非正式照顧、公營和私營服務的取捨中，芬蘭福利政策在矛盾與妥協之中的諸方面考量，和政策演變過程。

由於時間及經費限制，本研究的資料來源以搜集芬蘭及其他歐洲學者的研究報告、政府報告及統計資料為主，並參考對上述芬蘭學者的訪談、座談及電子郵件。因為各研究報告和統計資料的完成時間有落差，而且政策變遷快速，以後應持續追蹤後續發展，方能掌握最新動態。