壹、前言
標準普爾信評機構調降美國公債債信,引發全球股災,讓全球股市投資人損失慘重哀鴻遍野。荒謬的是標準普爾調降美國債信的原因,不在於美國政府負債過高,有倒債風險;而在於美國國會拖到最後期限前一天,才通過調高舉債上限的決議，擔心以後國會不能如期通過調高舉債上限,美國政府有面臨無法發行新債,使到期舊債無力償還而違約的風險。
美國國會民主與共和兩黨議員,都不敢承擔不通過舉債上限的後果,美債舉債上限調高的議案最後一定會通過,是早有共識;造成遲遲無法通過決議的地方在於調高舉債上限的額度,以及政府減少赤字的方法與幅度。
令人疑惑的是,既然最後一定會通過舉債上限的調高,那訂舉債上限又有何意義?依照法律,政府支出必須編列預算,經過國會通過才可動支,因此不該花用的支出,或因為入不敷出應該縮減的支出,國會都有權予以刪減,最後經國會通過的預算表示該項支出是值得的、或應該的。既經國會同意可以支出,政府的收入如果不足,即可經國會同意向人民增稅,或發行公債向人民借款。
國會已有預算審查權,可制衡政府不當舉債,當舉債瀕臨上限時,國會又不敢不上調,因為不上調所帶來的後果不堪設想,那麼訂定舉債上限已無實質功能。既然如此,國會為什麼不一次把舉債上限大幅度調高,或者一勞永逸的乾脆取消舉債上限?
一般人會認為訂舉債上限雖然沒有實質作用,但仍有象徵與警告用意,可以提醒政府減少舉債,以免債留子孫,造成跨世代不公平,對國家未來經濟發展不利。
但公債真的是債留子孫嗎?真的會對國家經濟有不利影響嗎?只要用簡單經濟模型為例,就可以發現這些疑慮是心理作祟,沒有實質根據;也可以明白看到,美國國會袞袞諸公經由公債舉債上限議題,製造全球金融動盪的荒謬。
貳、簡單封閉國家模型
為了讓分析比較簡單易懂,在分析開始時,先設一個簡單經濟模型,並對該經濟做一些假設,等問題澄清後,再逐步把假設開放。假設:
(l)封閉的國家,沒有國際貿易與國際資本移動。
(2)租稅是所得的固定比例,政府支出剛好等於租稅收入,即財政收支是平衡。
(3)政府支出不論來自課稅還是發行公債都不會影響經濟成長。
現在假設政府希望增加服務,而將政府支出今後每年都調高GDP 的某一個百分點,為了維持財政收支平衡,政府必須把固定的所得稅稅率提高相同的百分點。如此政府支出的增加與稅收的提高是相同的,在假設(3)政府支出與增稅不會影響經濟成長下,經濟很快恢復均衡。新均衡與舊均衡主要的差別為,政府在每年產出的資源中,調高了支用比例。
如果政府同樣每年增加 GDP固定百分比財政支出,但改以發行公債向人民借款。則此政府將面臨逐年調高公債發行,以及逐年累積公債餘額的窘境。逐年調高公債發行,是因為除了每年多增加 GDP 固定百分比支出, 必須靠發行新債來支應,之前發行公債,也倚賴發行新債來還本付息。累積龐大公債餘額也是道理自明,因為除了舊債以債養債,利上加利外,每年還要加上當年新增支出的公債,一段時間後,公債餘額當然是天文數字。由此可知,許多民主國家想要增加政府支出來討好人民,又不願意加稅,其結果就是不斷的發行公債,並以債養債,最後造成國家債台高築。
吊詭的是,政府同樣每年增加使用 GDP某一定比例之資源,如果此資源來自增稅,不會有財政赤字、累積債務問題,社會相安無事;反之,如果發行公債,就沒完沒了,一段時間後會累積天文數字的公債餘額,平均分給全民,會讓大部份人負擔不起,為什麼會有如此大的差異?
仔細分析,這兩種財源籌措方法,在不影響經濟成長的假設下,對實質經濟影響是不分軒輊。都是每年政府多支配一些的資源,民間則少消費或投資相同資源。增稅不會造成全民負債,發公債也不會。增稅不會有跨世代不公，發公債也不會。
理由很簡單,固然下世代人民在公債到期時必須負擔公債的償還,但在封閉經濟假設下，到期公債持有人也是下世代人民；所以就償還公債的世代來看，上一代政府舉債，會強迫這一代政府從全體或部份民眾取得資源,來交給當時持有到期公債之人。也就是在公債到期時，政府只是在當代人民間做資源支配權的重分配。由全體國家來看，公債不是實質資產，而是民眾間名目的債權債務關係而已。
有三個方法可以解決不斷龐大公債問題,第一個方法是一般人普遍認為的方法,也是最笨的方法,就是在未來公債到期時,政府增課租稅來償還這些公債;第二個方法是刺激經濟成長或通貨膨脹，讓公債自然消失;第三個方法則是不理它,讓它自生自滅,或永遠與它共存。
參、債留子孫問題
第一個解決公債方法,是未來公債到期時，向子孫課稅償還。此種償還方式，是造成一般人認為公債是債留子孫、跨世代不公觀感的主要來源。
假設下一代政府向全民增稅來償還祖先發行到期的公債,那麼增稅還債當期,全體人民(包含到期公債持有人)的可支配所得都減少，全民都感覺經濟福利下降。但政府把增稅的錢還給到期公債持有人，對到期公債持有人而言卻不是福利的增加，因為這筆錢只是資產形式的轉換(由公債資產變成現金), 到期公債持有人財富或所得並沒有增加。由此可知，如果以增稅來還債，還債期的那一代人民會有經濟福利減損的感覺,因為全民覺得受損，卻無人獲利；而此種減損又是因為上一代舉債而來，因此有跨世代不公之論。
但從國家實質資產面來看，還債世代不僅總生產不變(假設3)、也沒有移轉資產出國外問題(假設1)，甚至於政府與民間資源分配比例都沒有變動。政府名目總稅稅賦固然因增稅還債而增加，但增稅還債取得的資源是還給民眾，所以這部份資源仍然是民間在使用。所以雖然還債世代民眾感覺經濟福祉下降，但整個世代卻沒有任何實質的資源減損。舉例來看會更清楚,如果到期公債持有人拿到政府償還的錢,因為政府不再發行新公債,少了投資公債的選項,於是把錢拿去買新發行的股票,則社會實質資產,就由全體繳稅人手上,轉到新發行股票的被投資企業。
公債對還債世代的所得分配也沒有不好的影響,甚至於有正面的影響。因為到期公債持有人從政府領到公債償還的錢,只是把公債資產變成現金,並沒有資產增加或所得提高,所以對所得分配沒有影響。而政府向全體人民課稅,如果採累進稅率,所得高的人要繳較高稅率，所得低的適用低稅率，無所得者免稅，則稅後社會的所得不均反而會有所改善。
以課稅還債解決公債問題,雖然資源仍然存在於同一世代,卻透過增稅還債的程序使整個世代的人都覺得經濟福利降低,此種方法解決公債是笨方法已不待言。
肆、公債的自然消除機制
第二個解決公債累積的方法為讓公債自然消失。
基於公債本身的特性,現代國家只要有累進所得稅制,在真實所得與物價指數上升,導致名目所得成長下,都可以讓公債問題,隨時間經過而自然消失。
公債通常都規定有面值、年限、與年利率。公債持有人可每年領取公債利息,到期時再持公債向政府領回面值的貨幣。所以全體公債持有人(非個人)只有固定利率收益,及到期還本的權利,不能要求政府提前還本;但全體公債持有人卻有利率上升公債貶值,及物價上漲公債真實價值降低的風險。亦即公債在既定利率與面額下,其收益會受物價指數上升所抵銷,其面值又不會隨真實所得上升而增加,因此,當社會物價指數上升,真實所得提高時,公債持有人之公債價值與重要性就會降低。
再者,累進所得稅是依名目所得課徵,名目所得越高適用的稅率就越高,不論是因為真實所得增加,還是物價指數上漲,只要名目所得增加,民眾的平均稅率就會上升,使政府的租稅收入成長高於名目所得上漲率。因此,即使政府一如簡單模型之假設,每年均增加 GDP 某一百分比的支出,只要名目 GDP 每年固定成長,經過一段時間後,稅率的上升也可能超過此一百分比,使政府每年固定增加部份,不用再靠公債支應,甚至還可有盈餘,使公債餘額逐步減少與消除。
基於此,擁有貨幣發行權的政府,如果想要加速解決公債問題,透過中央銀行貨幣控制,製造可接受的適度通貨膨漲,也不失為好方法。
伍、債多不用愁
第三種處理公債問題的方法是不予理會,聽其發展。
從第一與第二種方法的討論,我們知道公債累積並不會有跨世代不公、債留子孫問題,也知道只要物價上升、真實所得成長,公債長期會自然解決。那麼除非政府累積公債大到一定程度會帶來社會不利的影響,否則對於公債餘額的大小,大可聽其自然,不用大驚小怪的庸人自擾。
公債餘額巨大會不會對經濟有不利影響?這個問題的答案很吊詭,它決定於社會大眾普遍對此問題的看法,如果大家覺得公債太多是問題,自然就會發生拋售公債、降低信評等動作,對實際經濟因而產生衝擊;反之,如果大家不視它為問題,政府不增稅、民間不拋售公債,大家與公債和平相處;則公債餘額的大小就自然不是問題。
所以它是心理問題而非實質問題。造成心理問題,最主要原因是大家把政府擬人化、私人化,以個人或私人企業立場來看政府負債。當個人或企業債台高築無力償還時,會陷於破產的悲慘命運。以此經驗推論,政府的負債等於全民的負債,如果政府負債過於龐大,分攤給全民,等於全民都負很大債務,由個人經驗來看,這自然是全民的大災難。
但政府並不是個人,政府有課稅與印鈔票的特權,使政府不會像個人或私人企業般有告貸無門的情況;不論政府公債累積多大餘額,只要大眾認為公債利率有吸引力,政府發行新公債就有人會買,政府就可以以新債養舊債,維持舊債的良好債信。即令因為公債餘額過於巨大,使社會對政府債信產生疑慮,而在市場拋售公債,央行也可以進場購買,使民眾對公債恢復信心。
陸、開放經濟模型
如果讓國際貿易與國際資本移動存在，當祖先把公債賣給外國人時,是否代表子孫欠外國人錢,將來必須向全國子孫課稅來償還?此時公債債留子孫、跨世代公平問題是不是又復活?
會不會有債留子孫,要子孫還債給外國人?要視該國的國際貿易與國際收支的情況而定。如果政府在向外國人借錢時,該國國際貿易有順差,代表雖然政府向外國人借錢,但整體經濟仍然是把錢借給外國人,那麼向外國人借錢就不是什麼大不了的事,因為相互抵銷,相當於政府向本國人借款。
反之,如果該國有國際貿易逆差,代表該逆差有一部分是政府公債造成的。賣給外國人公債取得的外匯,被政府或該國人民拿來進口,使該國進口大於出口,國際貿易產生逆差。將來公債到期時,外國人會把公債換成外匯匯出,亦即該國必須由貿易順差賺取外匯來償還。從資源移轉觀點來看,對還債國的人民,就是公債發行國的子孫,在公債到期時,必須辛苦生產出口,賺取外匯來為政府還債,確是債留子孫無誤。
但如果從國際貿易角度來看此問題,當公債到期外國公債持有人取得政府償還的本國貨幣,他必須在本國消費或購買本國產品(出口);或他在外匯市場換成外匯匯回其國家,造成本國貨幣貶值。本國貨幣貶值有利出口不利進口。所以不論他是自己消費還是換成外匯匯回國外,都會增加出口或減少進口,使還債國的就業與經濟繁榮。所以雖然是債留子孫,造成子孫的貨幣貶值,反而對子孫的經濟有好處。
較令人不安的是,該國有國際貿易經常帳長期逆差,長期依賴政府與民間向國外借款,或外國人在本國金融市場投資(外資購買股票、公債、公司債),來平衡國際收支。則當國際投機客發現有機可趁,群起攻擊本國金融。一方面賣出本國股票、公司債、公債,造成金融市場價格崩跌;另一方面,把賣出金融資產所得的本國貨幣,在外匯市場賣出,把央行僅存的外匯存底用盡,使外匯市場本國貨幣暴跌甚至休市;也使有外債的企業或銀行負債暴漲,引發一連串倒閉的金融危機。
但此種金融危機的發生,與單純政府負債過多關係較小,與國際貿易經常帳長期逆差,以及該國外國短期負債過多的關係較大;在有長期經常帳順差情況下,政府公債餘額的大量累積,問題不大。
柒、對經濟福利與成長動能的影響
進一步開放簡單模型,探討政府支出、增稅與發行公債對長期經濟成長與國家經濟福祉的影響。
政府增稅或發行公債來增加支出,對經濟社會影響是好還是不好?對未來經濟成長是有利還是不利?要看政府支出的內容以及增稅或發行公債當時的經濟環境而定。
嚴格講政府增加支出,必須是那些支出的花用,比錢留在人民手上,對整體經濟的未來更好(如公共建設或教育投資),或即使對未來未必好,但能提昇現在的整體國民福祉(例如照顧弱勢的社會福利支出),否則國會就沒有理由同意該支出。
剩下來的問題是,政府支出的財源來自增稅還是發行公債,對經濟社會負面的影響比較小?這要看增稅還是發行公債當時的經濟環境而定。如果是經濟不景氣,民間消費與投資意願低落,則增稅會減少人民可支配所得,進而降低消費,在不景氣時是落井下石雪上加霜的政策;反之發行公債只是把錢從不願投資的剩餘儲蓄中拿走,對經濟不利的衝擊較小。
但是如果景氣不錯或過熱,則增稅對民眾消費與投資都有抑制,發行公債則比較不會減少消費,而是降低民間投資。所以兩相比較,公債發行對民間投資的影響較大,對長期經濟成長較不利(除非該項政府支出也是投資支出，且比民間效益高)。但在景氣過熱時期抑制投資 (過度投資有時會帶來未來痛苦的調整)對經濟比較好,還是抑制消費對經濟比較好,並沒有客觀的定論。
整體而言,發行公債還是增稅對經濟影響的大小取決於當時的經濟環境,但從政府立場看,如果增加支出是必要的,那麼發行公債比增稅遭遇的阻力會小很多,也就是社會成本會較低,不失為好的方法。
捌、結語
簡單封閉經濟模型,暫時不考慮對經濟成長影響時，我們看到公債與增稅,其實都是政府從民眾手中拿走資源,來供政府使用的手段,對實質經濟的影響是一樣的。公債會造成債留子孫的看法,主要是來自人們假設下世代政府在還債時,會採增稅方法,而增稅還債雖然不會使該世代真實資產有所減損,卻會使大家都覺得福利降低。
所幸,公債其實有自我消除的機制,只要名目所得隨時間成長,政府有累進所得制度,一段時間後,公債問題會自行解決。而且即使沒有解除,只要認識公債的本質,不自己嚇自己,那與公債和平相處,也可長期相安無事。
開放經濟國家的金融情勢,容易受國際外在環境影響,如果巨額政府與民間負債,又長期伴隨國際貿易經常帳赤字,則較容易受國際禿鷹的攻擊。反之,如經常帳有順差,則公債餘額本身並不會有問題。
公債對經濟福祉與未來成長的影響,相較於增稅也不一定較差(假設既定的政府支出下),尤其在不景氣以及降低社會成本上,公債是不錯的選擇；在景氣過熱時則有見仁見智的看法。唯一會使公債造成問題,反而是社會大眾對公債的瞭解不足,大家把政府公債比擬為個人或企業債務,以個人或企業負債的後果來看政府負債,反而把不是問題的事製造出問題。
真正的問題是在政府支出的控管,如果民意機關在預算審查時沒有盡到把關的責任,造成政府支出浮濫與無效率,則不論增稅還是發行公債,移轉民間有用資源予以浪費,都是不好的。如果政府的支出受到適當的監督,使其可以符合提升國家整體經濟與社會福祉時,則多一些公債並不值得我們擔心。當然,訂定舉債上限這種政治遊戲,也就可以不用再繼續了。