芬蘭老年照顧政策轉型研究(下)
                                        重要發現

本研究發現芬蘭二十年來老年照顧政策的重要改變包括：

1去機構化

芬蘭的老年照顧體系源自於十八世紀的濟貧系統，十九世紀末，政府建造農莊式救濟院，收容貧苦、失能、精神病患、孤兒、遊民等，其中老人只占少數。之後老人比例增加，至1940年代，65歲以上老人已超過半數，政府開始針對不同屬性的被收容者建造不同的收容中心。1982 年後，照顧機構開始獲得中央補助，1990年代，老年服務最大宗的支出是機構照顧。2008年老人收容中心屬於私營的僅占12%。

1993年機構照顧減量，以照顧住宅取代，在照顧住宅內高密度的照顧服務可到達一天廿四小時。為了節省成本，只有失能狀況特別嚴重或複雜的才能留在機構內。在去機構化的趨勢下，附帶服務的老人照顧住宅興起，以因應日增的高齡人口。

2市場化／私營化

二次大戰後的芬蘭推行典型的北歐福利政策，由中央及地方政府共同負責人民的社會福利及社會安全，中央制定政策，地方負責福利輸送，以直接服務的方式提供服務，照顧者都具備公務員身分。中央的主導性至1980年代末期達到顛峰，之後地方政府角色轉化為在地資源的整合者，從提供直接服務轉變為服務的購買者、售賣者和管理者，其購買對象包括營利和非營利機構，開啟了私營化的大門。地方政府以各種形式採購照顧服務，也以抵稅和發放服務券等方式鼓勵民眾自行採購服務，特別是在都會地區。

3整合社會與醫療照顧

原本屬於社會福利的家庭協助和原本屬於醫療服務的家庭護理近年來整合為家庭照顧。部分地方政府也將社政與衛政部門合併，以提供整合性的服務。

4非正式照顧及混合治理模式

1982年開始，非正式照顧者可以得到政府補助，正式照顧與非正式照顧混合並用。2005年芬蘭修訂非正式照顧支持法，明訂照顧津貼的最低標準，2010年的最低標準是347.41歐元，2011年則是353.62元。

5照顧產業

在北歐諸國中，芬蘭的照顧者的教育程度最高，51%受過兩年以上專業訓練，而且大部分是全時工作者，外籍人士的比例在各國中最低。但照顧工作者有外移到薪資較高的其他歐洲國家的趨勢。

芬蘭照顧業者經營的規模普遍很小，大部分業者是中年婦女，曾經在政府部門擔任社會或醫療服務工作，但曾任社工者遠少於曾任醫護者，小孩長大後離開原職自行創業，動機是想脫離公部門的工作模式，得到較大的工作滿足感。業者希望和政府簽約能有較長的期限，以便做較長程的規劃；其次是希望能夠發展較為平等的夥伴關係，以及有充分的資訊交流。大部分客戶也對私營居家照顧感到滿意，因為可以縮短等候時間，及時獲得需要的服務。

                                             主要建議

目前歐洲諸國政策方向都是以協助老人留在家中，越久越好為目標，節省經費固然是重要理由；老人們也寧願留在熟悉的生活環境，不要進住機構；聯合國老人綱領也明白揭示老年人應儘可能長期在家居住。在地老化似乎已成國際趨勢。在此潮流下，家人的照顧角色必然因而加重，因此地方政府需要提供給擔任非正式照顧的家人更多支援。但事實上必然有部分老人最後仍然需要機構照顧，所以多元化的混合式服務結構需要存在，家庭、親友、志工團體、鄰里、私營業者、醫療部門之間的橫向聯繫必須緊密和有效率，才能建構好照顧體系的安全網，及時發現破洞、及早處理，避免漏接。

芬蘭的照顧政策從由政府直接大量提供全國一致標準的照顧服務轉向市場化，有一個非常重要的理由，便是考慮到預算的平衡。市場化可以在經費支配上更靈活，回應上更快速，但使用者仍抱怨家事服務不夠、政府提供的機構式喘息服務難以接受，服務員也感到時數不夠寬裕，影響服務品質。這些不滿之處都涉及大量人力需求，需要更多經費。對高稅收國家如芬蘭，經費來源仍是一個重大的考驗，對台灣而言也是必須面對的嚴肅課題。

歐洲國家比台灣更早邁入高齡社會，除了提供高齡者照顧服務之外，也努力提高老人的自我照顧能力，讓他們減少依賴，如丹麥的自助人助方案及預防性訪視、英國的強化自我照顧能力。芬蘭則將從事體育活動視為基本人權，加強對社區老人運動健身的訓練，提升高齡人士身心健康和獨立自主。人們往往在失去健康以後才發現自我照顧的重要，才開始追求健康，往往為時已晚。若能及早養成健康的生活習慣，發展自我照顧的能力，到了晚年就可以減少依賴。台灣在傳統的養生、健身方法上資產豐厚、承傳優良，若能有效加以研究發展，並有系統推廣，政策性發展健康產業和照顧產業，不但可以提升高齡者的活力和生產力，減少對家庭和社會的依賴；發展健康產業也可以創造新的就業機會給所有年齡層的工作者，進而開發成為向外輸出的特色產品，與人類社會分享，創造愛己愛人的新價值。

芬蘭在照顧產業私營化的過程中，業者多半從原有的社工或醫療體系轉變跑道，成為經營者，並且感到較高的自主性和工作滿意度。在發展自我照顧和健康產業的過程中，可以訓練照顧工作者成為產業的推動者和教練，提升其專業形象和專業水準。政府若能透過專業人員倡導健康的生活習慣、運動習慣、自我照顧與互相照顧，不但可以創造工作機會和創業機會，減少醫療支出和病痛，也可以縮短失能期間、減少依賴。

最後，放眼世界，照顧產業仍是女性集中的行業、報酬低、工作重、甚至自主性低、社會地位低。在社會現實上，男性和女性在一生中都同樣有某些階段需要別人照顧，因此，互相照顧是人類生存的必要條件，只要求女人擔任照顧者不只是不公平的強迫分工，也使得全球的照顧人力始終不足，最終剝奪了最弱勢女人受照顧的權利。因此政策導向應誘導男性參與照顧，包括正式或非正式的照顧以充實照顧人力。再者，在就業市場劇烈變動的今日，就業者無法預期長久穩定或者永遠沒有無薪假的工作合約，發展第二專長或許可以是就業的另一重保障。鼓勵男性參與照顧工作，不僅可能因為優勢性別者加入而改善照顧工作的環境，提升專業水準，也可以降低男性的失業率，改變傳統分工型態，並進而倡導助人為樂的社會價值。值得政策制定者慎重考量。